3月31日，财政部消息显示，按照党中央和国务院决策部署牛操盘，2025年，财政部将发行首批特别国债5000亿元，积极支持中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行补充核心一级资本。此次资本补充工作将按照市场化、法治化原则稳妥推进。
财政部表示，当前，国有大型商业银行经营发展稳健，资产质量稳定，拨备计提充足，主要监管指标均处于“健康区间”。通过发行特别国债支持相关国有大型商业银行补充核心一级资本，有利于进一步巩固提升银行的稳健经营能力，促进银行高质量发展，为投资者创造更大价值和带来长期稳定的回报，有利于银行更好发挥服务实体经济的主力军作用，为国民经济行稳致远提供有力支撑。
受政策影响，3月31日，国有大型银行包括工、农、中、建、交、邮储银行等，其股价均出现上涨。
定向募资兼顾效率性和稳定性
3月30日，中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行董事会纷纷召开会议，审议通过了向特定对象发行A股股票方案、引入财政部战略投资公告等议案，并对外发布相关公告。
中国银行公告牛操盘，本次向特定对象发行A股股票的募集资金规模不超过人民币1650亿元(含本数)，在扣除相关发行费用后将全部用于增加本行的核心一级资本，本次向特定对象发行A股股票发行对象为财政部。
建设银行公告，向财政部发行A股股票，募集资金总额不超过人民币1050亿元。
交通银行公告，向财政部、中国烟草和双维投资发行A 股股票，拟募集资金规模为不超过人民币1200亿元。其中，财政部拟认购金额为1124.20 亿元，中国烟草拟认购金额为约45.80 亿元，双维投资拟认购金额为30.00 亿元。
邮储银行公告，向财政部、中国移动集团和中国船舶集团发行A股股票，募集资金规模为人民币1300亿元。财政部拟认购金额约1175.80亿元、中国移动集团拟认购金额约78.54亿元、中国船舶集团拟认购金额约45.66亿元。
四家国有银行均在公告中披露了向特定对象募集资金的主要考虑：为全面贯彻落实党中央、国务院针对向国有大型商业银行补充核心一级资本的决策部署，巩固提升大型商业银行稳健经营发展的能力， 提升金融服务实体经济质效，深度践行金融工作的政治性、人民性，积极做好“五篇大文章”，引入财政部的战略投资，可进一步增强风险抵补能力，有序满足TLAC（总损失吸收能力）达标等监管要求，保持关键指标均衡协调，提高长期可持续发展能力。
比如，建设银行公告，为进一步增强风险抵补能力，优化资本结构，有序实现TLAC达标，巩固长期市场竞争力，保持关键指标均衡协调，拟通过向特定对象募集资金。2024年1月1日，《商业银行资本管理办法》正式实施，资本新规构建了差异化的资本监管体系，对商业银行资本和风险管理水平提出更高要求。作为国际系统重要性银行，需在2028年初满足不低于22%的TLAC要求，本次发行可以更好促进本行有序实现第二阶段TLAC达标，提升国际竞争力。向特定对象发行股票募集资金可以实现对核心一级资本的及时有效补充，与其他融资品种相比，兼顾效率性和稳定性，对夯实银行的资本实力，提高抵御风险的水平和盈利能力，提升服务实体经济质效有着重要的意义。
需要指出的是，此次向特定对象募资计划，还需经过相应程序才能落地：本次发行事宜尚需各行股东大会审议批准、国家金融监督管理总局批准、上海证券交易所审核通过牛操盘，并经中国证券监督管理委员会同意注册后方可实施。
早在1998年，财政部曾发行2700亿元特别国债，用于补充四家国有大型商业银行（即中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行）资本金，旨在提高相关商业银行的资信度和在国际金融市场上的竞争能力，增强人民群众对国有商业银行的信心，防范金融风险。
中央财经大学财税学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，考虑到今年要实施更加积极的财政政策与适度宽松的货币政策的需要，相关政策需要靠前发力，因此，注资计划上半年落地的可能性还是比较大的。相关注资计划有特定的募资对象，对二级市场流动性冲击较小。但是，考虑到今年政府债券发行规模相对扩大，确实需要做好超长期特别国债、特别国债、地方政府一般债与专项债等不同债券品种之间在发行节奏等方面的协调配合，确保宏观政策取向一致性。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示，预计今年5000亿元的特别国债会定向发行，考虑到资金使用需求、市场容量等因素，采用定向发行的形式是相对合理、稳妥的。预计5000亿元注资计划在上半年快速落地。
以低成本国债资金放大银行资金效应
根据2025年预算报告，2025年将新增发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本。不过，按照国家计划，将对6家大型商业银行增加核心一级资本，后续预计工商银行、农业银行也将加入增资行列。
2024年10月12日，财政部副部长廖岷在国新办发布会上表示，当前，工、农、中、建、交、邮储6家国有大型商业银行经营整体稳健，资产质量也很稳定，拨备计提充足，按照国际最佳实践标准，主要指标均处于“健康区间”。资本是商业银行持续经营的“本钱”，也是银行推动实体经济增长、促进经济结构调整、防范各类风险的基础。过去几年，一些地方中小银行资本金已经进行了补充。在当前形势下，有必要通过适当方式，支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。这不仅能够提升银行的稳健经营能力，而且可以发挥资本的杠杆撬动作用，增强信贷投放能力，进一步加大服务实体经济发展的力度，为推动宏观经济持续回升向好、提振市场信心提供更加有力的支撑。
2024年9月24日，国家金融监督管理总局局长李云泽在国新办发布会上表示，为巩固提升大型商业银行稳健经营发展的能力，更好发挥服务实体经济的主力军作用，经研究，国家计划对6家大型商业银行增加核心一级资本，将按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，有序实施。
中信证券首席经济学家明明表示，当前国有大行核心一级资本充足率明显高于监管底线，经营稳健，但面对经济转型期信贷扩张需求与TLAC监管要求趋严的双重压力，本次注资实为未雨绸缪的主动作为，而非被动风险处置。通过“一行一策”的差异化注资方案，既遵循市场化定价机制，又严格履行上市公司决策程序，彰显法治化运作原则。资本补充将直接增强银行服务实体经济的潜能。若按照8倍乘数效应进行计算，5000亿元注资约可撬动4万亿元信贷增量，有助于加大服务实体经济的力度。资本实力提升后，银行风险抵御能力显著增强，既能够为化解房地产债务风险、地方平台转型提供安全垫，也有助于做好“五篇大文章”。
明明表示，除了发行首批5000亿元特别国债用于银行注资外，今年还有1.3万亿元超长期特别国债，中央财政力度扩张明显，预计央行将通过MLF超额续作、加大逆回购投放、必要时启动降准等方式对冲流动性压力，构建“财政发力+货币护航”的政策组合，实现金融支持实体经济的良性循环。
何代欣表示，通过发行特别国债，以成本较低的方式来补充国有大型商业银行的资本，对于整个社会现金流的融通和有效运行十分重要。过去10年，国有大型商业银行为国民经济毛细血管提供低成本的资金，做出了贡献。今年宏观调控目标集中在促消费等方面，外界对大型金融机构拿出新增资金去做更多有利于调控的事情有所期待。相较于财政直接花钱，这种以补充资本金的形式来放大政策效果，是财政政策和金融政策有机协调的体现。
白彦锋表示，发行特别国债补充商业银行资本金，彰显国家对国有大行稳健经营的坚强信心，增强相关国有商业银行的抗风险能力和放贷能力，加强对实体经济的金融支持力度，深入做好金融“五篇大文章”。另外牛操盘，国有大行是服务我国实体经济的金融“主力军”，我国国有商业银行资产质量较高、盈利能力较强，有助于与相关募资对象之间形成良性循环和高质量发展。
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